《編輯記者 黃曉華》近期美國推出了兩項重要文件，分別是白宮於12月初發布的《國家安全戰略》（NSS）報告，以及川普於12月18日簽署的《2026年國防授權法案》（NDAA）。其中，NSS報告是美國每屆政府闡述國際利益、目標與政策的重要文件。
最新的NSS報告較為精簡，僅33頁。而剛簽署的、由國會通過的NDAA篇幅達3022頁，是前者近100倍。這體現了NDAA作為授權國防預算、制定國防政策的核心法案的實操性。事實上，NDAA不限於國防，往往也涵蓋外交、科技等多領域，與NSS一樣都是理解美國戰略部署的重要文件。然而，中國國內目前較關注NSS，較少關注NDAA，但兩份文件在戰略認知、定位上有很大差異。
兩份文件揭示的內部分歧 兩份文件在戰略表述上有顯著差異，NSS顯示出戰略收縮與涉華表述較為溫和的特點，NDAA則仍延續了近年來聚焦印太地區與對華強硬等取向。具體而言：
分歧一，對西半球和印太地區的戰略定位。 NSS突顯“西半球優先”，要將美國戰略資源回縮至西半球。但NDAA則極少提到「西半球」一詞，僅限於提及完善西半球外交事務相關機構，包括設立西半球事務助理國務卿、西半球事務局等。相較之下，NDAA仍有大量篇幅強調印太地區的重要性，不僅突顯加強與印太地區的雙邊合作，也要求國務卿和國防部長提出「印太產業韌性夥伴關係」倡議，制定印太地區多邊防務戰略，以加強與印太地區國防工業合作。
分歧二，對華戰略的定位與競爭領域界定。 NSS報告將中國描述為「實力相近」的國家，未使用競爭者、對手等負面詞語，並且將競爭領域主要限定在經濟領域，強調對華「經濟再平衡」以取得經濟戰的勝利。 NDAA則明確使用「對手」一詞，將中國、俄羅斯、伊朗和北韓稱為「對手陣營」（adversary alignment）。除實施經濟制裁、摸查軍事基地、強化情報蒐集、開展生物技術競爭與管控等，NDAA還要求設立區域中國事務官（Regional China Officer），以向各地區使領館報告「一帶一路」、全球安全倡議等各大倡議在商業、基礎設施、軍事等領域的進展，將對華態競爭延伸到各領域、各地區競爭。
分歧三，對於台灣問題的尺度。 NSS在對台問題上相對克制，僅表示不支持改變台海現況。 NDAA則在安全援助、海事合作、國際地位等議題上持續操弄「台灣牌」。 NDAA修訂了台灣安全合作倡議，將撥款至高10億美元以支持台灣地區的醫療設備與物資，也要求制定美國海岸防衛隊和台灣「海岸巡防署」的聯合訓練計畫。先前眾議院已唱票通過的《台灣非歧視法案》也被納入NDAA，該法案要求美國政府支持台灣地區加入國際貨幣基金組織（IMF），企圖從多邊組織入手推動台灣地區的「事實獨立」。
分歧四，關於所謂民主價值的重要性。 NSS提出「靈活現實主義」的政策取向，不以價值觀作為外交事務的指揮棒，也不將民主改造強加於人。 NDAA則七次提到「民主韌性」（democratic resilience），強調意識形態與價值的重要性。其要求國務卿在駐華使團內設立「內蒙古事務組」並提交人權報告、監測礦產開採與環境保護等狀況，企圖將內蒙古人權議題升級為西藏、新疆以外的第三施壓支點。此外，NDAA也要求將西巴爾幹地區納入拜登政府時期提出的「歐洲民主韌性倡議」（EDRI），並要求國務卿針對西巴爾幹地區提出經濟發展與民主韌性策略，將民主與發展打造為美國在西巴爾幹地區開展活動的兩個支柱。
這種分歧意味著什麼？美國NSS報告與NDAA法案的差異性，反映出白宮與國會、川普與共和黨的雙層分歧，這意味著：戰略收縮尚未在美國形成廣泛共識，從中長期來看，近期呈現向好趨勢的中美關係也面臨著不確定性。
一方面，白宮與國會之間存在戰略分歧。 NSS和NDAA分別出自白宮和國會，兩份文件的陳述差異實為行政與立法兩權力分支之間的策略分歧。在全球戰略上，白宮傾向於戰略收縮，試圖將美國塑造成一種防禦型霸權，即在印太、歐洲等關鍵地區不再主動增加資源投入。然而NDAA表明，美國國內仍有一股力量致力於維繫其作為投入型霸權的角色，繼續透過經濟投入與制度建設來鞏固全球影響力。
在對華政策上，白宮致力於推動中美圍繞稀土等進行貿易談判，因此美財長貝森特曾要求將NSS報告中的涉華措辭修改得更為謹慎與克制，甚至導致報告延期發布。白宮緩和中美關係的系列舉措引起國會對華強硬派的反彈，國會通過的NDAA撥款總額比川普政府提出的預算多出80億美元，鷹派議員也發揮立法權將多項對華限制措施納入NDAA中。
另一方面，共和黨內部也存在意見分裂。川普對白宮撰寫NSS的決定權較大，但對國會負責的NDAA直接影響較小。共和黨雖同時掌握參眾兩院，卻在NDAA的製定過程中未全然採納川普的戰略主張，仍然保留了重視印太地區、對華強硬等相關內容，折射出川普與部分共和黨人的內部戰略分歧。
這表明，戰略收縮、聚焦西半球等川普的個人決策擴展到美國國內甚至共和黨黨內共識仍需時間。近期對MAGA（「讓美國再次偉大」）基本盤出現分化的猜測大行其道，在此背景下，川普的國際戰略能否或能在多久的未來成為美國的共識，仍需打上問號。在對華政策上，川普在國內需面對中期選舉的嚴峻局勢、徵收關稅的合法性挑戰、愛潑斯坦案帶來的名譽損傷等問題，無暇在對華議題上持續施壓。同時，川普有意推動2026年初的訪華成行，不願破壞當前相對緩和的雙邊氛圍。
這種分歧對中國有什麼影響？
短期內，美國內部撕裂制約戰略連貫性，意味著中美關係存在不確定性。軟化對華戰略表述、放鬆H200晶片管制等示好舉措，這些均為川普個人決策，未得到美國國內甚至共和黨黨內的支持。這意味著上述政策具有不穩固性和不可持續性，而川普推動的中美關係改善也面臨不確定的未來。中美關係能否實現危機管控驅動到常態溝通機制的轉型，仍充滿迷霧。
長期來看，後川普時代的中美關係將更加不穩定。中美關係的改善由川普個人驅動，若川普下台或其在任期間的政治影響力下降，中美關係的正面因素可能會受到衝擊。雖然川普主義與川普運動可能會持續，但MAGA派的分裂，以及中期選舉後美國國會政治權力的重新洗牌，都意味著後川普時代可能出現。
從消極方面來看，川普推動的戰略收縮可能刺激對華鷹派渲染威脅。戰略收縮往往導致軍方等利害關係人的預算規模和資源投入水準縮減，這些利益受損方傾向於不斷渲染外部威脅，以爭取更多政策支持與財政資源。這意味著，美軍方對中國帶來的直接或間接戰略壓力和軍事安全壓力甚至會不減反增。
從正面來看，美國國際戰略的混沌期為塑造良好中美關係提供了新的可能性。美國國際戰略的轉型是一個長期過程，倘若川普推行的全球收縮的戰略選擇、對華溫和的政策選擇是民意所向，那麼當前美國國內深刻分歧所引發的混亂與不確定性，或許只是通往新戰略範式前的過渡階段。 （圖片/新聞來源：澎湃新聞網）
